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Hans Janus

Verfassungsreform in Belarus: Schritt in die falsche Richtung

Am 15. März ist in Belarus ein umfangreiches Paket von Änderungen und Ergänzungen der Verfassung in Kraft getreten. Welche Auswirkungen sind zu erwarten?

  • Belarus
Ausgabe 75 | März-April 2022
Governance und öffentliche Verwaltung
Zusammenfassung

Am 15. März ist in Belarus ein umfangreiches Paket von Änderungen und Ergänzungen der Verfassung in Kraft getreten. Vorausgegangen war ein gesamtstaatliches Referendum am 27. Februar, bei dem – amtlichen Angaben zufolge – mit knapper Mehrheit der Entwurf angenommen worden war. Als Begründung für die Verfassungsreform war angeführt worden, die extrem weitreichenden Befugnisse des Staatspräsidenten seien in diesem Umfang nicht mehr erforderlich und sollten gleichmäßiger auf andere Verfassungsorgane verteilt werden.

Die Bürgerproteste als Katalysator der Reform

Für das Inkrafttreten der Verfassungsreform wählte die belarussische Führung ein symbolträchtiges Datum: den 15. März. Dieser Tag ist seit 1998 als Verfassungstag ein nationaler Feiertag. Die schon früher angestoßenen Reformüberlegungen wurden nach den umstrittenen Präsidentschaftswahlen 2020 und den darauffolgenden Bürgerprotesten wieder aufgegriffen und durch Einsetzung einer Verfassungskommission und einer Expertengruppe vorangetrieben. Mit den Reformüberlegungen war die Absicht verbunden, die aufgeheizte Atmosphäre im Land zu beruhigen und der Opposition den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die Bürgerproteste wurden so zum Katalysator der Verfassungsreform.

Das Referendum am 27. Februar erfolgte nach einer Schein-Anhörung der Bevölkerung. Der Entwurf der Veränderungen stand weniger als drei Wochen zur Debatte offen, wobei in diese Periode der Jahreswechsel und mehrere staatliche und religiöse Feiertage fielen, und wurde von über 99 Prozent der 9.000 Antwortenden positiv bewertet. Das Referendum endete bei einer Beteiligung von 78,63% der Stimmberechtigten mit einer Zustimmungsrate von 65,16 % und einer Ablehnung von 10,07%. Das formale Erfordernis einer Zustimmung von mehr als 50% der Wahlberechtigten wurde mit 51,24% knapp erreicht. Auffällig hoch war der Anteil der ungültigen Stimmen (24,77%), zu denen die Opposition aufgerufen hatte.

Die wesentlichen Änderungen der Verfassung

Verzicht auf Neutralität und Atomwaffenfreiheit

Hatte Belarus bisher die Ziele der Atomwaffenfreiheit und der staatlichen Neutralität postuliert, wurden diese Ziele nun aus der Verfassung getilgt. Ersetzt wurden sie durch die Formulierung, dass die Republik Belarus von ihrem Territorium ausgehende militärische Aggression gegen andere Staaten ausschließt. Die Bereitstellung des belarussischen Territoriums als Aufmarschgebiet für die russischen Streitkräfte und deren Invasion in die Ukraine von Belarus aus, verstößt klar gegen die Verfassung, gleichermaßen der alten wie der neuen Fassung. Auch die Stationierung von Nuklearwaffen in Belarus erscheint nun möglich.

Aufwertung der All-Belarussischen Volksversammlung

Die bisher nur alle fünf Jahre stattfindende All-Belarussische Volksversammlung wird zum „Obersten Vertretungsorgan der Volksmacht“ mit Verfassungsrang. Sie soll mindestens einmal jährlich mit 1.200 Delegierten als nicht-berufliches Staatsorgan tagen. Sie hat einige Zuständigkeiten des Präsidenten übertragen bekommen, wobei dieser aber in vielen Fällen das exklusive Vorschlagsrecht behält. Die Funktion der Volksversammlung dürfte sich in reiner Akklamation erschöpfen. Im Verhältnis Präsident – Parlament – Regierung schafft dieses neue Gremium eher Verwirrung und Unschärfe. Die Gewaltenteilung wird geschwächt, nicht gestärkt.

Unverändert große Machtfülle des Präsidenten

Die überragende Machtfülle des Präsidenten, Staatsrechtler sprechen von Super-Präsidentialismus, ändert sich praktisch kaum. Allerdings soll der Präsident nur maximal zwei fünfjährige Amtszeiten ausüben dürfen, was eine Rückkehr zur bis 2004 geltenden Regelung bedeutet. Eine „Lex-Lukaschenko“ stellt jedoch sicher, dass bei Lukaschenko die früheren Amtszeiten unberücksichtigt bleiben. Die Neuregelung tritt insoweit erst mit der nächsten Präsidentschaftswahl in Kraft. Lukaschenko könnte theoretisch bis 2035 im Amt bleiben. Neu eingeführt wurde die lebenslange Immunität des Präsidenten nach Ausscheiden aus dem Amt.

Verschärft werden die Zugangshürden zum Präsidentenamt: Der Kandidat muss vor der Wahl mindestens seit 20 Jahren in Belarus leben und darf keine andere Staatsbürgerschaft oder Aufenthaltsberechtigung in einem anderen Staat haben oder gehabt haben. Anstatt Auslandserfahrungen als besondere Qualifikation wertzuschätzen, wählt Belarus den Weg einer verschärften Isolation.

Der Präsident ernennt den Ministerpräsidenten und die übrigen Minister, wobei er für die Ernennung des Ministerpräsidenten die vorherige Zustimmung der Repräsentantenkammer des Parlaments („Unterhaus“) benötigt. Die Abberufung des Präsidenten („Impeachment“) ist unter engen Voraussetzungen durch die Volksversammlung nach einem vorausgehenden Gutachten des Verfassungsgerichts möglich.

Positiv zu vermerken ist, dass Erlasse des Präsidenten zukünftig den Gesetzen des Landes nicht mehr widersprechen und diesen nicht vorgehen dürfen.

Die Kontrolle der Justiz durch den Präsidenten wird durch dessen Recht zur Ernennung und Abberufung aller Richter sichergestellt. Nur die Richter des Obersten Gerichts und des Verfassungsgerichts (einmalige Amtszeit von elf Jahren) werden von der Volksversammlung ernannt bzw. abberufen, wobei der Präsident das exklusive Vorschlagsrecht hat.

Nationale Erinnerungskultur, Mann-Frau-Ehe

Auffällig ist die verstärkte Betonung nationaler Identität und der nationalen Erinnerungskultur. Der Staat stellt die Bewahrung der historischen Wahrheit und das Gedenken an die heroischen Heldentaten des belarussischen Volkes in den Jahren des Großen Vaterländischen Krieges sicher. Patriotismus und die Bewahrung des Gedenkens an die heroische Vergangenheit des belarussischen Volkes werden zu einer Verpflichtung eines jeden Bürgers. Deutlicher formuliert wird auch das Postulat der Ehe als einer Verbindung eines Mannes und einer Frau.

Geringe Relevanz für die Wirtschaft

Zu Wirtschaftsfragen gibt es nur wenige Änderungen. Als Aufgabe der Regierung wird erstmals eine einheitliche Politik bei Innovationen erwähnt, und die Möglichkeit von „Public-Private-Partnerships“. Bei den kaum veränderten Grundrechten wird ein Grundrecht auf den Schutz personenbezogener Daten ergänzt. Die Regelungen über Eigentumsrechte, Unternehmertum und Mitbestimmung der Arbeitnehmer bleiben nahezu unverändert.

Russlands Verfassungsreform als Vorbild

Die Verfassungsreform in Belarus ähnelt in vielfacher Hinsicht der Reform der Verfassung Russlands im Jahr 2020, die somit eine Quelle der Inspiration für Belarus war. Von „Copy and Paste“ kann man aber nicht sprechen. Interessant ist, in welchen Punkten Belarus dem russischen Vorbild nicht gefolgt ist. Die Bestimmungen zur Souveränität des Landes wurden nicht abgeschwächt, was vielfacher Erwartung im Zusammenhang mit dem Unionsstaat beider Länder entsprochen hätte. Auch der Vorrang nationalen Rechts gegenüber dem Völkerrecht ist, anders als in Russland, nicht übernommen worden. Zum Verbot oder dauerhafter Aussetzung der Todesstrafe hat Belarus sich ebenfalls nicht veranlasst gesehen. Da das Land dem Europarat nicht angehört oder die Mitgliedschaft anstrebt, bestand hierzu kein Anlass.

Fazit

Hat Lukaschenko nun die angekündigten Ziele der Verfassungsreform erreicht? Ist die Verfassung moderner geworden? Ist es gelungen, der Spaltung der Gesellschaft entgegenzuwirken und die Opposition wieder mit der Führung des Landes zu versöhnen? Definitiv und uneingeschränkt: Nein. Die Verfassungsreform ist eine Scheinreform. Sie bringt das Land nicht voran, sie ist in ihrem Kern eher rückwärtsgewandt. Braucht man diese Veränderungen, sind sie wichtig? Die Antwort ist ebenfalls ein definitives Nein. Der Präsident bleibt übermächtig stark, der Parlamentarismus wird geschwächt und Rechtsstaatlichkeit bleibt weit unter internationalem Standard. Lukaschenko, so war vielfach spekuliert worden, könnte sich neben dem Präsidentenamt auch zum Vorsitzenden der Volksversammlung machen, oder diese Position nach dem Ende seiner Zeit als Präsident übernehmen, um weiterhin der starke Mann in Belarus zu bleiben. Zumindest Ersteres hat er in seiner Ansprache an das belarussische Volk ausdrücklich verneint.  Dass Lukaschenko mit weniger als einer dominierenden Führungsrolle zufrieden sein könnte, erscheint jedoch auch in Zukunft unwahrscheinlich.

Die erneuerte Verfassung soll, so Lukaschenko in seiner Ansprache vor beiden Kammern des Parlaments, Schöpfungsreserven freisetzen. Sie sei der Höhepunkt der rechtlichen Veränderungen. Mit der Unterstützung der russischen Invasion der Ukraine hat die Verfassung bereits bei ihrem Inkrafttreten ihre Kredibilität verloren.

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