Kosovos Agrarsubventionssystem braucht einen Paradigmenwechsel
Kosovos beträchtliche Staatsausgaben für seinen Agrarsektor sind entscheidend für das Einkommen seiner Landwirte. Direktzahlungen machen den Großteil von Kosovos Agrarförderung aus, tragen aber nur wenig zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und zur Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktivität bei. Die Architektur der Agrarsubventionen muss einen Paradigmenwechsel durchlaufen, um EU-Standards in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Tierschutz und Umweltschutz zu erreichen. Die Einhaltung dieser Standards ist Voraussetzung für finanzielle Unterstützung der EU im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP).
Landwirtschaft ist wichtiger Wirtschaftsfaktor
Die Rolle der Landwirtschaft in Kosovo geht über die Ernährung der Bevölkerung und die Sicherung von Lebensgrundlagen in ländlichen Gebieten hinaus. 105.000 Landwirte bewirtschaften fast 50% des Staatsgebiets. Der Primärsektor beschäftigte im Jahr 2023 über 23% der Erwerbsbevölkerung und trug 7,2% zum BIP bei. Dennoch importiert Kosovo deutlich mehr Lebensmittel, als es exportiert. Obwohl landwirtschaftlichen Exporte in den letzten Jahren stark gestiegen sind, ist der Agrarsektor nach wie vor einer der Hauptverursacher von Kosovos Handelsdefizit.
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Getrieben von Wertsteigerungen im Pflanzenbau, stieg der Produktionswert von Kosovos Agrarsektor nominal um 28% in den letzten zehn Jahren. Allerdings bremsen mehrere Einschränkungen das weitere Wachstum der Landwirtschaft. Die landwirtschaftliche Produktivität liegt deutlich unter dem EU-Durchschnitt, und die Arbeitsproduktivität beträgt nur etwa die Hälfte des Niveaus vergleichbarer Länder in der Region.
Öffentliche Ausgaben für Landwirtschaft sind erheblich
Kosovo gibt mehr für die Landwirtschaft aus als andere Länder mit einem ähnlichen Entwicklungsstand. In den letzten fünf Jahren hat Kosovos Regierung durchschnittlich 0,84% des BIP für die Landwirtschaft ausgegeben, was deutlich über dem Durchschnitt der EU-27 (0,36%) sowie den Ausgaben von Nachbarländern wie Albanien (0,19%), Bosnien und Herzegowina (0,27%), Montenegro (0,29%), Serbien (0,36%) und Nordmazedonien (0,56%) liegt. Direktzahlungen machen den Löwenanteil landwirtschaftlicher Subventionen aus. Der Anteil dieser laufenden Ausgaben am Agrarhaushalt wächst stetig zulasten von Investitionszuschüssen. Im Jahr 2023 stellte Kosovo 86 Mio. Euro für den Agrarsektor bereit (2,5% der gesamten Staatsausgaben), von denen 71% für Direktzahlungen verwendet wurden. Während dieser Anteil mit der GAP der EU übereinstimmt, verfolgen andere Transformationsländer, wie Moldau, das Ziel den Kapitalstock im Landwirtschaftssektor zu erhöhen, und unterstützen entsprechend Investitionen in physische Vermögenswerte stärker.
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Direktzahlungen begünstigen geringwertige Kulturen
Der Pflanzensektor ist der Hauptnutznießer von Direktzahlungen. Im Jahr 2022 wurden 55% der gesamten Direktzahlungen zur Subventionierung der Produktion von Nutzpflanzen mit geringerem Wert, wie Weizen und Mais, verwendet. Produzenten von höherwertigen Kulturen, wie Obst und Gemüse oder Wein, erhielten in den letzten fünf Jahren durchschnittlich 24% der gesamten Direktzahlungen. Umgekehrt sind die Direktzahlungen an den Viehzuchtsektor von 38 % der gesamten Direktzahlungen im Jahr 2018 auf nur 26 % im Jahr 2022 gesunken.
Direktzahlungen belasten zunehmend den Haushalt
Wie kürzlich durch die COVID-19-Pandemie gezeigt wurde, die zu einem Anstieg der Ausgaben für die Landwirtschaft führte, verlagert das landwirtschaftliche Unterstützungsprogramm Marktrisiken von den Produzenten und Verbrauchern auf den Haushalt der kosovarischen Regierung. Direktzahlungen haben ein sicheres und rentables Umfeld für Produzenten geschaffen. Da ein erheblicher Teil des Einkommens der Landwirte aus Direktzahlungen stammt, führt das derzeitige öffentliche Unterstützungsprogramm zu einer wachsenden Abhängigkeit von diesen Zahlungen. Die meisten Direktzahlungen (z.B. für Weizen und Mais) werden auf Basis der Produktionsmenge gezahlt. Daher übt ein Produktionsanstieg zusätzlichen Druck auf den Staatshaushalt aus. Im Kern schützt die derzeitige Struktur der Direktzahlungen die Landwirte effektiv vor Marktrisiken, während sie die Regierung Haushaltsrisiken aussetzt.
Direktzahlungen sind wenig effektiv
Die Strategie für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung 2022–2028 zielt darauf ab, die Wettbewerbsfähigkeit, Nachhaltigkeit und die Lebensgrundlagen im ländlichen Raum zu verbessern. Politische Prioritäten umfassen die Förderung einer nachhaltigen Landwirtschaft sowie die Anpassung an den Klimawandel und dessen Abschwächung. Allerdings machen Haushaltszuweisungen zur Erreichung dieser Ziele nur 0,7% der gesamten landwirtschaftlichen Ausgaben aus. Der „Greening“-Trend innerhalb der EU-Agrarpolitik (GAP) scheint an der kosovarischen Agrarpolitik vorbeizugehen. 98% der Haushaltsmittel konzentrieren sich auf die Stärkung von Wettbewerbsfähigkeit, ohne Anreize für eine Angleichung an EU-Standards zu schaffen.
Direktzahlungen begünstigen Großbetriebe
Obwohl die Verteilung von Direktzahlungen in Kosovo gerechter ist als in den neuen EU-Mitgliedstaaten, erhielten 21% der größten landwirtschaftlichen Betriebe im Jahr 2017 rund 77% der gesamten Direktzahlungen. Direktzahlungen werden hauptsächlich an Betriebe verteilt, die bereits von Skaleneffekten profitieren, während kleinere Betriebe eine höhere Produktionseffizienz aufweisen. Tatsächlich erzielen die kleinsten landwirtschaftlichen Betriebe (<2 ha) zwar den höchsten Standardoutput (5.941 Euro pro ha), profitieren aber nur unterproportional von Direktzahlungen.
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Paradigmenwechsel in Agrarförderung ist notwendig
Die Agrarpolitik Kosovos benötigt einen Paradigmenwechsel, um die strategischen Ziele der Strategie für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (SARD) 2022–2028 zu erreichen. Die derzeitige Subventionsarchitektur entspricht weder dem Agreement on Agriculture der WTO noch trägt sie zur strukturellen Transformation bei. Eine Ausrichtung der Agrarförderung Kosovos an der GAP der EU könnte dazu beitragen, die strategischen Ziele der SARD zu verwirklichen. Von zentraler Bedeutung ist die Einführung von Direktzahlungen, die von Art und Umfang der Produktion entkoppelt sind und Anreize zur Bereitstellung öffentlicher Güter wie Lebensmittelsicherheit, Tierschutz und ökologischer Nachhaltigkeit schaffen. Unabhängig vom Zeitplan für den EU-Beitritt würden die institutionellen und politischen Vorgaben der EU-GAP eine wertvolle Orientierung für Kosovo bieten und positive Spillover-Effekte für die Wirtschaft erzeugen.
Basierend auf den Erfahrungen anderer EU-Mitgliedstaaten und -Beitrittskandidaten sollte Kosovo eine Reihe von Maßnahmen umsetzen. Diese politischen Maßnahmen werden nach folgenden Schlüsselfaktoren priorisiert: (i) der für die Umsetzung erforderlichen Zeit, (ii) ihrer Relevanz für die Sicherstellung der Aufnahmefähigkeit von EU-Mitteln,
(iii) der Wahrscheinlichkeit stabiler EU-Anforderungen sowie (iv) ihrer Auswirkungen auf die landwirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Verwaltung.
Empfohlene Prioritäten für die Umsetzung der GAP
Quelle: Eigene Darstellung, 2024
Hans Kordik ist Teamleiter des Deutsch-Moldauischen Agrarpolitischen Dialogs. Der Text spiegelt die Meinung des Autors wider und entspricht nicht zwangsläufig den Ansichten des German Economic Team.
Dieser Newsletter basiert auf der Policy-Studie “Public Expenditure Review – Evaluating direct payments in Kosovo’s agricultural sector”.
